Земляные работы
Предусмотренный Земельным кодексом еще 12 лет назад Государственный земельный банк был создан только в этом году. Учреждение должно будет поддерживать аграриев дешевыми кредитами, но эксперты сомневаются в реалистичности выполнения этой задачи в рамках существующего законодательного поля.
Идея создания в Украине Государственного земельного банка активно обсуждается на протяжении нескольких лет. Первая попытка определения правового статуса подобного учреждения была предпринята в законопроекте "О рынке земель", который в ноябре 2011 года парламент вернул на повторное первое чтение. "Первая реакция на данную инициативу была настолько острой, что в течение 2012 года о том законопроекте почти никто и не вспоминал. Тем более что тогда страна была занята подготовкой к Евро-2012 и парламентскими выборами,— характеризует ситуацию адвокат, партнер ЮФ "Василь Кисиль и партнеры" Александр Бородкин.— Сейчас Госземагентство на смену вышеупомянутому документу готовит новый законопроект "Об обращении земель сельскохозяйственного назначения", который также содержит ряд положений о Земельном банке. Однако Верховная рада, не дожидаясь принятия "профильного" закона, еще в прошлом году утвердила изменения в закон "О банках и банковской деятельности", предусмотрев создание Государственного земельного банка, а Кабмин принял соответствующее постановление". Впрочем, в банковском сообществе называют другую причину задержки с принятием закона и началом реализации проекта земельного банка. "Было решено тормозить начало работы земельного банка, чтобы он не подпал под влияние премьера, который поставил бы туда своих людей. Когда в Кабмин пришел Сергей Арбузов и сформировал свой финансовый блок, проект был запущен",— отметил источник "Финансы" в НБУ.
Закон "О банках и банковской деятельности" был дополнен положением, позволяющим Кабмину формировать уставный капитал Госзембанка за счет денежных взносов и земельных участков. Самому Госзембанку законодатели предоставили возможность осуществлять операции с земельными участками и имущественными правами на них. Правительство учредило новый банк с уставным капиталом в размере 120 млн грн, в котором 100% акций принадлежит государству. Идея была реализована лишь в феврале нынешнего года, когда Кабмин выделил 120 млн грн для формирования капитала Госзембанка, а государственная регистрация учреждения состоялась в марте. В апреле прошло первое заседание набсовета ПАО "Государственный земельный банк", который назначил главой правления учреждения Светлану Скосырскую. Ранее она занимала должность председателя правления национализированного банка "Киев", из которого перевела в новое учреждение почти всех своих заместителей.
Чтобы передать в уставный капитал созданного банка еще и сельхозземли, депутатам пришлось внести коррективы в госбюджет, увеличив финансирование бюджетной программы "Проведение земельной реформы" на 254,8 млн грн. Из этой суммы 192 млн грн направляется на инвентаризацию сельхозземель, 48 млн грн — на их экспертную оценку, 5,2 млн грн — на госрегистрацию участков и 9,6 млн грн — на регистрацию имущественных прав на эту недвижимость. Благодаря этому уставный капитал Госзембанка должен пополниться на 80 тыс. га государственных земель сельхозназначения. Согласно заявлениям госпожи Скосырской, Госзембанк должен начать полноценно функционировать во втором полугодии 2013 года.
Крестьянам — кредиты
Необходимость создания профильного аграрного банка очевидна. Министерство аграрной политики оценивает проведение весенне-полевых работ в 38,6 млрд грн, из которых дефицит в 7,7 млрд грн должен покрываться за счет кредитов аграриям. При этом суммы в 5,5 млрд грн, выделяемой коммерческими банками аграриям, недостаточно для покрытия издержек. А инвестиционные кредиты на 5-10 лет, позволяющие аграриям переоснастить свой технический парк и расширить бизнес, небольшим предприятиям давно недоступны. Главной функцией Госзембанка является выдача аграриям кредитов на приемлемых для них условиях. В настоящее время относительный доступ к финансированию имеют только агрохолдинги, а для остальных участников сельхозрынка займы малодоступны. Однако Александр Бородкин обращает внимание на тот факт, что новый законопроект ("Об обращении земель сельскохозяйственного назначения") не содержит положения об обязанности Госзембанка кредитовать сельскохозяйственный рынок, в то время как предыдущий законопроект ("О рынке земель") в числе основных задач учреждения указывал кредитование сельхозпроизводителей под залог земли и другого имущества, причем стоимость займов не должна была превышать 3% от ставки НБУ.
При этом возможность кредитования банком аграриев под 8-10% годовых вызывает сомнение, исходя из перечня источников фондирования программы. В частности, для этого планируется использовать средства, полученные Госзембанком от операций по сдаче в аренду земельных участков. Однако узкий спектр операций может привести к дефициту средств и повлечет за собой непрозрачность процедур выдачи кредитов. "Аренда, по крайней мере в ближайшее время, вряд ли принесет достаточно средств,— уверен старший юрист адвокатского объединения Arzinger Станислав Герасименко.— Учитывая перманентные проблемы с наполнением доходной части бюджета, единственным ресурсом для финансирования аграриев может оказаться распродажа государственных сельхозземель под лозунгом заботы об отечественном сельхозпроизводителе".
Функционирование новой госструктуры, выдающей дешевые кредиты, окажет влияние и на банковский рынок. "Если Госзембанк начнет раздавать льготные займы, это поставит его и коммерческие банки в неравные условия на рынке кредитования аграриев,— говорит руководитель проекта "Барометр земельной реформы" Института экономических исследований и политических консультаций Олег Нивьевский.— Поэтому вместо развития агрокредитования может произойти вытеснение коммерческих банков из данного сегмента". Впрочем, быстро заместить средства коммерческих банков невозможно. Весной задолженность аграриев перед кредитными учреждениями достигала 35,6 млрд грн. Даже если Госзембанк сразу начнет выдавать займы, их объем, согласно нормативам НБУ, не должен превышать 1,2 млрд грн (10 регулятивных капиталов). Без решения проблемы с внесением в капитал сельхозземель значительного роста кредитования не произойдет. А кредитная экспертиза долгов аграрным компаниям на такой объем тоже займет не один год.
С учетом действия моратория на отчуждение сельхозземель и недоработанной законодательной базы, позволяющей Госзембанку полноценно функционировать, пока можно делать лишь предварительные прогнозы относительно эффективности новой структуры. Определенной базой для оценок экспертов служит проект закона "Об обращении земель сельскохозяйственного назначения", принятие которого ожидается летом. "Законопроект определяет Госзембанк в качестве одного из ключевых субъектов обращения сельхозземель, который не только может без ограничений продавать и покупать любые сельхозземли, но и имеет преимущественное право приобретения сельхозземель, находящихся в частной собственности,— говорит Александр Бородкин.— В то же время юрлица вообще не получат права покупать сельхозземлю, а физлица смогут приобретать ее только в ограниченных количествах. Что касается права преимущественной покупки земли, то лица, имеющие соседние участки, а также арендаторы могут реализовать его только во вторую очередь после Госзембанка".
Земля — финансистам
Для разработки концепции Госзембанка не нужно заново изобретать велосипед, ведь в мировой практике есть немало примеров подобных институтов. По мнению советника ЮК "Ващенко, Бугай и партнеры" Александра Лукьяненко, опыт США, Нидерландов, России, ЮАР позволяет рассчитывать на успешность подобного проекта и в Украине. В качестве примера господин Лукьяненко приводит российский государственный специализированный сельскохозяйственный агробанк — Россельхозбанк, созданный в 2000 году. На сегодня он занимает четвертое место среди российских банков по размеру активов, а кредитный портфель учреждения по состоянию на 1 января 2013 года превышал 1,1 трлн руб.
Однако концепция украинского Госзембанка не в полной мере соответствует зарубежным структурам, наделенным такими функциями. "Фактически Госзембанк не имеет мировых аналогов, так как нигде подобные структуры не сочетают в себе функции управления земельными активами и кредитования сельхозпроизводителей,— отмечает Олег Нивьевский.— Напротив, мировая практика свидетельствует о существенных угрозах, вызванных сочетанием данных функций. В частности, существуют предпосылки для возникновения конфликта интересов между направлением кредитования аграриев под залог земли и такими видами управления земельными ресурсами, как консолидация земельных массивов и развитие инфраструктурных проектов. Это создает предпосылки к коррупции в дальнейшей деятельности Госзембанка, так как отделить при бюджетировании две функции учреждения крайне сложно".
Эти риски приобретают существенный вес, учитывая, что полномочия Госзембанка могут позволить этой структуре со временем стать монополистом на рынке земель сельскохозяйственного назначения. "Поскольку круг потенциальных покупателей сельхозземли будет ограничен — в него войдут государство, территориальные общины, Госзембанк и физлица (с многочисленными ограничениями), то земли по заниженным ценам будут покупаться в основном Госзембанком. В государственном и местных бюджетах средства на это вряд ли найдутся, а граждан, желающих приобрести участок по рыночной цене, из-за низкой покупательной способности и ограничений на покупку будет немного. В таких условиях будет преобладать аренда сельхозземель. В результате "рыночную" цену на землю фактически будет устанавливать Госзембанк, а с течением времени эта структура сконцентрирует значительную долю земельных наделов",— говорит Станислав Герасименко.
В свою очередь Александр Бородкин обращает внимание на то, что в рамках закона, пользуясь преимущественным правом на покупку, Госзембанк сможет полностью контролировать рынок сельхозземель и на свое усмотрение предоставлять отдельным лицам право пользования земельными участками. "Закон не устанавливает каких-либо принципов, которыми должны руководствоваться представители банка при осуществлении своих полномочий и, соответственно, не содержит механизмов защиты частного сектора от возможных злоупотреблений с их стороны,— говорит господин Бородкин.— Согласно Конституции, земля должна быть в собственности народа Украины, от имени которого права собственника должны реализовывать органы государственной власти и местного самоуправления, но не отдельное юрлицо, пусть и полностью принадлежащее государству". Эксперты также не исключают возможности приватизации Госзембанка иностранными банками — после консолидации им большого объема сельхозземель. В нынешнем законодательстве нет нормы, исключающей такой вариант развития событий.
Банк для общего развития
Наряду с Госзембанком в Украине в текущем году должно появиться еще одно новое финучреждение — Государственный банк развития. Его создание предусматривает разработанная правительством госпрограмма активизации развития экономики страны в 2013-2014 годах. Правда, в данном случае новое скорее является хорошо забытым старым. В 2003 году Кабмин учредил Украинский банк реконструкции и развития (УБРР), который должен был функционировать как "банк второго уровня", предоставляя финансирование коммерческим банкам, а те в свою очередь выдавали бы кредиты конечным заемщикам. Однако за десять лет банк так и не смог достичь заявленных целей. "Кардинальные отличия нового банка от уже существующего обнаружить сложно, кроме, собственно, намерения направить в новое учреждение государственное финансирование в объемах, соответствующих целям его создания",— отметил советник юридического бюро ЕПАМ в Украине Роман Степаненко. Стоит отметить, что именно на базе УБРР государство планирует реализовывать амбициозные планы.
Банки второго уровня уже не первый год функционируют в России, Казахстане, Китае и других странах. Они предоставляют долгосрочное финансирование коммерческим банкам, а также поддерживают реальный сектор экономики за счет микрокредитования малого и среднего бизнеса. "Украинский банк развития будет кредитовать экспортно-ориентированные отрасли,— уточняет руководитель аналитического департамента ИФК "АРТ Капитал" Игорь Путилин.— Этому учреждению будет проще привлекать финансирование на международных рынках, так как госструктурам инвесторы доверяют больше, чем частным компаниям".
Деятельность банка должна быть направлена на кредитование крупных инвестиционных проектов. Учреждение станет своего рода фильтром при отборе проектов для оказания господдержки. "На создание самого банка, его фондирование и разработку программ, которые он будет финансировать, может потребоваться около двух лет,— полагает партнер МЮФ Integrites Всеволод Волков.— По скромным оценкам, для нормального функционирования банку будет необходимо от $1 млрд, а это уровень кредитного учреждения, входящего в первую двадцатку рейтинга". В итоге отсутствие должного финансирования может перечеркнуть планы по созданию нового госбанка. "Если правительству не удастся привлечь необходимый капитал, то деятельность такого учреждения обречена на провал",— отмечает Игорь Путилин.
Анна Шведова, Руслан Черный