Что ждет налогоплательщика?
Административная реформа федеральных органов исполнительной власти, начало которой было положено Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее – Указ № 314), породила множество вопросов, прежде всего, касающихся правового статуса и полномочий ключевых органов государственной власти. Одним из таких органов стало Министерство РФ по налогам и сборам (далее – МНС).
В соответствии с абз. 2 п. 15 Указа № 314 МНС было преобразовано в Федеральную налоговую службу (далее – ФНС) с передачей функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, а также по ведению разъяснительной работы по законодательству РФ о налогах и сборах Министерству финансов РФ, в ведении которого и находится служба. При этом положения данного Указа, касающиеся МНС, должны были вступить в силу только после вступления в силу соответствующих федеральных законов.
Соответствующий закон не заставил себя долго ждать. Им стал Федеральный закон от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» (далее – Закон).
Закон вступил в силу со дня его официального опубликования, т.е. с 01 июля 2004 г., за исключением отдельных положений, которыми были внесены изменения и дополнения в Налоговый кодекс РФ (далее – НК РФ). Последние вступили в силу по истечении одного месяца со дня официального опубликования Закона – с 02 августа 2004 г.
Таким образом, с обозначенной даты МНС следует считать преобразованной в ФНС.
Далее Распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 1024-р в подчинение ФНС были переведены территориальные органы МНС - управления по субъектам РФ, межрегиональные инспекции по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции межрайонного уровня МНС и территориальные органы ФСФО России.
Итоговым документом стало Положение о ФНС, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506, которым Федеральная служба и ее территориальные органы были признаны правопреемниками МНС.
Таким образом, в настоящее время ФНС представляет собой федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством РФ, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации в пределах компетенции налоговых органов (п. 1 Положения о ФНС).
Важно отметить, что ФНС является также правопреемником ФСФО России по всем правоотношениям, связанным с представлением интересов РФ в процедурах банкротства.
При этом ФНС и ее территориальные органы составляют единую централизованную систему органов (п. 4 положения о ФНС) и, относятся к участникам отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах (пп. 3 ч. 1 ст. 9 НК РФ).
При кажущейся очевидности административного реформирования многие вопросы требуют отдельного внимания. Отметим наиболее значимые.
Преобразование любого органа государственной власти представляет правовой интерес с двух точек зрения – частноправовой и административно (публично) правовой.
С частноправовой точки зрения преобразование МНС интересно, прежде всего, в аспекте процессуального правопреемства в судебном процессе (см. ст. 48 АПК РФ, ст. 44 ГПК РФ). Однако гораздо более интересным нам представляется публично-правовое правопреемство. Во-первых, названным выше Законом были внесены изменения в ст. 2 Закона РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации». Согласно внесенным изменениям единую централизованную систему налоговых органов составляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области налогов и сборов, и его территориальные органы. Данная формулировка немного расходится с формулировкой пп. 3 ч. 1 ст. 9 НК РФ, где в качестве налогового органа назван, помимо его территориальных органов, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов. Несмотря на имеющиеся различия, речь и в том, и в другом случае идет именно о ФНС. Само название Федеральной службы в НК РФ упоминать не стали, по-видимому, на случай возможных переименований или реорганизаций в будущем.
В результате реформы ФНС получила ранее принадлежавшие МНС функции по контролю и надзору: за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и сборов, полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей. Кроме того, на ФНС возложены функции по осуществлению возврата или зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов; проверке деятельности юридических лиц, физических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств в установленной сфере деятельности. Именно ФНС вправе применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, а также санкции, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими и физическими лицами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства РФ.
Во-вторых, в соответствии с новой редакцией ст. 4 НК РФ федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по контролю и надзору в области налогов и сборов, и их территориальные органы не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов. Иными словами, ФНС не является правопреемником МНС в части принятия нормативных правовых актов в установленной сфере. Федеральным органом, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере налоговой деятельности, теперь является Министерство финансов РФ (п. 1 Положения о Министерстве финансов РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329). Тем не менее, в случаях, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, ФНС вправе осуществлять нормотворческую деятельность (см. п. 7 Положения о ФНС).
До момента принятия Положения о ФНС не вполне ясным для налогоплательщиков оставался вопрос о порядке ведения разъяснительной работы. Как указывалось выше, Указом № 314 Минфину РФ были переданы функции МНС по ведению разъяснительной работы по законодательству РФ о налогах и сборах. Однако наряду с этим действует и п. 5.6 Положения о ФНС, которым на Федеральную службу возложена обязанность бесплатно информировать (в том числе в письменной форме) налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также обязанность по предоставлению форм налоговой отчетности и разъяснению порядка их заполнения. Таким образом, налогоплательщик может смело обращаться в территориальные органы ФНС за необходимыми ему разъяснениями, не прибегая к непосредственному обращению в Минфин. Представляется, что на Министерство возложена функция по разъяснению законодательства о налогах и сборах исключительно на федеральном уровне.
Итак, именно со 2 августа 2004 г. (с даты окончательного вступления в силу ФЗ от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ) МНС полностью утратило свои функции и потеряло статус налогового органа. Созданная в результате реформы Федеральная служба получила статус органа, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов. Функции же по принятию нормативно-правовых актов переданы Минфину РФ. Отныне именно этот орган будет принимать новые инструкции, утверждать формы налоговых деклараций, расчетов по налогам и порядок их заполнения и т.п.
В заключение отметим один интересный момент. 10 августа 2004 г., т.е. уже после вступления в силу положений Указа № 314 о преобразовании МНС, указанное Министерство издало Приказ № САЭ-3-27/468@ «Об утверждении Регламента организации работы с налогоплательщиками» за подписью И.о. Министра РФ по налогам и сборам Сердюкова А. Э. При этом Распоряжением Правительства РФ от 27 июля 2004 г. № 999-р «О руководителе Федеральной налоговой службы» Сердюков А. Э. был назначен на должность руководителя ФНС и освобожден от ранее занимаемой должности. Открытым остается вопрос - на каком основании МНС (уже преобразованное в ФНС), а не Минфин РФ (Положение о котором уже существовало на тот момент) приняло указанный правовой акт?