22 июня 2023 года Государственная Дума РФ в 3-м чтении приняла федеральный закон, направленный на совершенствование механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) в целях реализации долгосрочных инфраструктурных проектов и повышения их инвестиционной привлекательности для частных инвесторов[1] (далее – Закон о развитии ГЧП). Инициатором Закона о развитии ГЧП выступило Правительство РФ, ответственным комитетом является Комитет Государственной Думы по экономической политике.

Закон о развитии ГЧП вносит изменения в Закон РФ от 21 февраля 1992 года «О недрах», в Федеральный закон от 21 июля 2005 года «О концессионных соглашениях» (Закон о концессионных соглашениях), в Федеральный закон от 13 июля 2015 года «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Закон о ГЧП).

Закон о развитии ГЧП в основном унифицирует нормы Закона о концессионных соглашениях и Закона о ГЧП, обеспечивая их взаимосоответствие в части процедурных вопросов, обеспечения обязательств частных инвесторов, вовлечения объектов государственного и/или муниципального имущества в гражданский оборот.

Вводится ряд норм, направленных на обеспечение интересов частных инвесторов, включая расширение финансового участия публичной стороны и предоставление инвесторам дополнительных гарантий. Изменения вступают в силу с 1 октября 2023 года, за исключением отдельных положений, которые вступают в силу с 1 января 2024 года.

Что именно предлагается? Закон о развитии ГЧП предусматривает следующее регулирование:

1.       Финансовое участие публичной стороны и гарантии инвестору:

• помимо платы концедента (расходов на создание и/или реконструкцию объекта концессионного соглашения (КС), его использование (эксплуатацию)) вводятся такие формы финансового участия концедента, как капитальный грант (финансирование части расходов (не более 80%) на создание и/или реконструкцию объекта КС) и возмещение недополученных концессионером доходов от использования (эксплуатации) объекта КС (в целях обеспечения минимального гарантированного дохода концессионера);
• в качестве мер, обеспечивающих окупаемость инвестиций концессионера и получения им дохода, концедент вправе продлить срок действия КС с согласия концессионера и/или увеличить размер финансового участия концедента, а также предоставить концессионерудополнительные государственные или муниципальные гарантии. Аналогичная норма уже предусмотрена в Законе о ГЧП;
• вводится механизм компенсации затрат инвестора на подготовку предложения о заключении КС в порядке частной инициативы. В конкурсной документации теперь может быть предусмотрена обязанность лица, с которым заключено КС, возместить лицу, выступившему с инициативой заключения КС, расходы на подготовку предложения о заключении КС в размере, не превышающем установленного Правительством РФ предельного размера расходов;
• концессионная плата может быть предусмотрена КС, теперь это необязательное условие КС.

2.       Определены требования, которым должен соответствовать концессионер:

• непроведение ликвидации юридического лица или отсутствие решения о прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя;
• отсутствие возбужденного производства по делу о несостоятельности (банкротстве) в соответствии с законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве);
• неприостановление деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя в порядке, установленном КоАП РФ;
• отсутствие регистрации юридического лица в государстве или на территории, которые предоставляют льготный налоговый режим налогообложения и не предусматривают раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны), перечень которых утверждается Министерством финансов РФ. 

3.       Изменения, затрагивающие условия КС и соглашения о ГЧП:

• целевое назначение реконструируемого объекта КС будет определяться в решении о заключении КС. Потенциально, это означает, что назначение вовлекаемого в концессию объекта может быть изменено. В настоящее время действует норма о том, что изменение целевого назначения реконструируемого объекта КС не допускается;
• объекты незавершенного строительства, права на которые зарегистрированы в ЕГРН, уже могут быть вовлечен в КС или в соглашение о ГЧП (ФЗ от 11.06.2022 № 154-ФЗ). Законом о развитии ГЧП уточняется, что передача объекта незавершенного строительства во владение и пользование концессионеру или частному партнеру возможна для создания на его основе объекта КС или объекта соглашения о ГЧП соответственно;
• любое имущество, включаемое в КС (образующее единое целое с объектом КС и/или предназначенное для использования в целях создания условий осуществления концессионером деятельности, предусмотренной КС), на момент передачи его концессионеру должно быть свободно от прав третьих лиц, если иное не предусмотрено законом. Раньше в законе такое требование было только в отношении самого объекта КС;
• в качестве способа обеспечения заявки на участие в конкурсе, обеспечения исполнения обязательств концессионера по КС / частного партнера по соглашению о ГЧП может быть предоставлена безотзывная банковская гарантия, соответствующая установленным Правительством РФ требованиям и выданная государственной корпорацией «ВЭБ.РФ» или банком, соответствующим установленным Правительством РФ требованиям;
• финансовое обеспечение обязательств публичного партнера, размер государственных или муниципальных гарантий, порядок и условия их предоставления частному партнеру, размер, порядок и условия финансового участия концедента в исполнении КС являются существенными условиями КС и соглашения о ГЧП;
• предусмотрена возможность включить в КС и соглашение о ГЧП условия об обстоятельствах, наступление которых может привести к неисполнению или ненадлежащему исполнению концессионером / частным партнером обязательств по КС / соглашению о ГЧП и/или возникновению у него дополнительных расходов и/или недополученных доходов по КС / соглашению о ГЧП, связанных с наступлением указанных обстоятельств, а также последствия наступления указанных обстоятельств, к которым может относиться в том числе обязательство концедента / публичного партнера по возмещению таких дополнительных расходов и/или компенсации таких недополученных доходов концессионера / частного партнера.

К таким «особым обстоятельствам» можно отнести, например, ограничения по строительству/реконструкции объекта КС / соглашения о ГЧП в связи с нахождением его в границах ЗОУИТ, сведения о которых на момент заключения соответствующего соглашения сторонам не были известны; арест в отношении объекта КС или соглашения о ГЧП по обстоятельствам, которые возникли до заключения соответствующего соглашения и другие.

Условия об обстоятельствах уже нашли отражение в примерной форме концессионного соглашения в отношении объектов транспортной инфраструктуры, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 14.03.2023 № 589-р. При этом любое из таких обстоятельств, предусмотренных сторонами КС, не является особым в случае, если такое обстоятельство наступило исключительно по вине концессионера при условии, что вина концессионера была подтверждена вступившим в законную силу решением суда;

• право концедента осуществлять контроль за соблюдением концессионером условий КС становится его обязанностью.

4.       Ряд норм направлены на совершенствование конкурсных процедур:

• уточняются критерии конкурса. Их объединили в технические, финансово-экономические и юридические критерии. Размер финансового участия концедента / публичного партнера должен быть установлен в качестве критерия конкурса в случаях, если решением о заключении концессионного / соглашением о ГЧП предусмотрено финансовое участие концедента / публичного партнера и проводится конкурс на право заключения КС / соглашения о ГЧП. Предельная значимость нефинансовых критериев конкурса устанавливается в размере не более 50% в случае финансового участия концедента;
• устанавливается необходимость предоставления обеспечения обязательства заявителя по заключению КС исключительно на этапе подачи заявки на участие в конкурсе;
• с 1 марта 2024 года открытый конкурс может проводиться в электронной форме (обеспечивается доступ неограниченного круга лиц, необходимые документы и материалы размещаются в электронном виде, повышается информативная прозрачность, а также исключается ограничения территориального характера при проведении конкурса на право заключения концессионного соглашения / соглашения о ГЧП). А с 1 января 2026 года проведение открытого конкурса осуществляется исключительно в электронной форме на электронной площадке, оператор которой включен в утвержденный Правительством РФ перечень;
• сокращены сроки на принятие решения о реализации проекта ГЧП с 60 до 30 дней со дня получения положительного заключения уполномоченного органа;
• увеличен срок на представление заявок на участие в конкурсе. Он должен составлять не менее чем 30 рабочих дней со дня размещения сообщения о проведении конкурса или со дня направления уведомления лицам в соответствии с решением о реализации проекта одновременно с приглашением принять участие в конкурсе. Аналогичная норма уже действует в Законе о концессионных соглашениях;
• конкретизируется срок принятия решения о заключении КС на конкурсной основе в случае заинтересованности иных лиц в реализации такого проекта на условиях, предложенных инициатором проекта. Срок принятия решения о заключении КС на конкурсной основе не может превышать 45 рабочих дней со дня подписания протокола рассмотрения заявок о готовности к участию в конкурсе на заключение КС.

5.       Унифицируются термины:

• «техническое обслуживание объекта КС», под которым понимаются организационные мероприятия, направленные на поддержание объекта КС в исправном, безопасном, пригодном для его эксплуатации состоянии и осуществление его текущего и/или капитального ремонта. Перечень таких мероприятий устанавливается КС. Аналогичное понятие уже предусмотрено в Законе о ГЧП;
• «реконструкция объекта соглашения о ГЧП», к которой относятся мероприятия по его переустройству на основе внедрения новых технологий, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым более производительным оборудованием, изменению технологического или функционального назначения объекта соглашения или его отдельных частей, иные мероприятия по улучшению характеристик и эксплуатационных свойств объекта соглашения. Аналогичное понятие уже предусмотрено в Законе о концессионных соглашениях.

6.       Предусмотрена возможность установления в КС и соглашениях о ГЧП иных сроков заключения с концессионером / частным партнером договора аренды/субаренды земельного участка. В настоящее время законом установлено, что соответствующий договор подлежит заключению не позднее чем через 60 рабочих дней со дня подписания КС / соглашения о ГЧП, если иные сроки не установлены конкурсной документацией. На практике действующая норма ограничивает возможность гибкого регулирования вопросов предоставления земельных участков при структурировании проектов ГЧП в рамках «частной инициативы».

7.       Устанавливается рекомендательный характер использования примерных концессионных соглашений, утверждаемых Правительством РФ. Норма действует с 1 января 2024 года.

8.       Пользователями недр на участках недр местного значения, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, которые предоставляются в пользование без проведения аукциона, могут быть теперь и юридические лица, с которыми заключены концессионные соглашения в отношении таких объектов, как автомобильные дороги (участки автомобильных дорог), защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения и иных объектов, указанных в подп. 1 ч. 1 ст. 4 Закона о концессионных соглашениях.

Концессионные соглашения и соглашения о ГЧП предполагают длительное взаимодействие частных инвесторов и публичных партнеров с возможностью распределения финансовых расходов и рисков. Предлагаемые законодательные изменения направлены на повышение инвестиционной привлекательности проектов ГЧП для частных инвесторов. Авторы Закона о развитии ГЧП планирует дополнительно привлечь до 1 трлн рублей совокупного объема инвестиций в инфраструктуру уже к 2026 году в рамках новых проектов, реализуемых с использованием механизмов ГЧП.

Основные отличия концессии и ГЧП в связи с принятием Закона о развитии ГЧП сохраняются: при заключении соглашения о ГЧП создаваемый/реконструируемый объект переходит в собственность инвестора; в случае заключения концессионного соглашения, объект передается/остается в публичной собственности, инвестор осуществляет его эксплуатацию и управление с возможностью последующего выкупа, если будет принято решение об отчуждении его в частную собственность. В связи с указанным выбор способа вовлечения государственного/муниципального имущества в хозяйственный оборот остается на усмотрение сторон – участников соглашения.

Авторы: партнер, соруководитель практики недвижимости и строительства Михаил Казанцев, старший юрист Мария Леденева

Данный материал подготовлен исключительно в информационных и/или образовательных целях и не является юридической консультацией или заключением. ЕПАМ, его руководство, адвокаты и сотрудники не могут гарантировать применимость такой информации для Ваших целей и не несут ответственности за Ваши решения и связанные с ними возможные прямые или косвенные потери и/или ущерб, возникшие в результате использования содержащейся в данных материалах информации или какой-либо ее части.

[1] https://sozd.duma.gov.ru/bill/83061-8?sortEventsByDate=datend_down&sortEventsByNum=num_up#bh_histras